नेपालको संविधानको धारा ७४ मा ‘संसदीय शासन प्रणाली’ भन्ने शब्दहरू भएकै कारण प्रधानमन्त्रीलाई संसद विघटन गर्ने अप्रत्यक्ष अधिकार हुन्छ भन्ने तर्कहरू सुनिन्छ । तर, नेपालको संसदीय शासन प्रणाली अनुसार प्रधानमन्त्रीलाई संसद विघटन गर्ने प्रत्यक्ष वा अप्रत्यक्ष अधिकार छैन ।
यसका लागि संसदीय शासन प्रणाली भनेको के हो, यो कहाँ कसरी विकास भयो र कसरी नेपालमा प्रयोग हुन थाल्यो भन्ने बुझ्न आवश्यक छ । संसदीय व्यवस्थाको आधारभूत अर्थ हो, जहाँ कार्यकारीको प्रजातान्त्रिक वैद्यता कार्यकारीले व्यवस्थापिकाको विश्वास कायम गर्न सक्ने क्षमतामा भर पर्छ । व्यवस्थापिकाबाट कार्यपालिका वा कार्यकारी जन्मिन्छ र सोही व्यवस्थापिकाको विश्वास कार्यपालिकाले कायम गरेसम्म मात्र उक्त कार्यकारी वहाल रहन्छ ।
कुनै पनि कारणले व्यवस्थापिकाको विश्वास कायम गर्न सक्ने क्षमता कार्यपालिकाले गुमायो भने त्यस्तो कार्यपालिका वा कार्यकारी स्वतः पद मुक्त हुन्छ । यो अवस्थामा नै संसदीय शासन प्रणालीको आधारभूत अवधारणा हो ।
संसदीय शासन प्रणाली साधारणतया सरकार प्रमुख र राष्ट्रप्रमुख फरकफरक व्यक्ति हुन्छन् । सरकार प्रमुख र राष्ट्रप्रमुख एउटै व्यक्ति हुने शासन प्रणाली अथवा राष्ट्रपतीय शासन प्रणालीलाई पनि एक किसिमको संसदीय शासन प्रणाली भन्न सकिएला । तर यस्तो व्यवस्था संयुक्त अधिराज्य बेलायतमा उत्पत्ति र विकास भएको संसदीय शासन प्रणालीभन्दा केही फरक हुन्छ । सरकार संसदप्रति नै कुनै न कुनै रूपले उत्तरदायी हुनाले यस्तो व्यवस्थालाई संसदीय शासन प्रणालीकै कुनै रूप मान्न पनि सकिएला । तर यस्तो व्यवस्था संसदीय शासन प्रणाली होइन भन्ने तर्कमै केही बल हुन सक्छ ।
बेलायतमा आजभन्दा करिब हजार वर्ष पहिलेको इतिहासलाई संसदीय शासन प्रणालीको विकास क्रमसँग जोड्न सकिन्छ । केही शताब्दी पहिलेबाट विकास भएको वेस्ट–मिन्सटरियल संसदीय शासन प्रणाली संसारभरि फैलियो । वेस्ट–मिन्सटरियल भन्ने ठाउँमा संसद बसेका कारण यसको नाम रहन यही रहन गयो ।
बेलायतीहरूले अपनाएकोका राजा वा रानीसहितको संसदीय शासन प्रणालीभन्दा केही फरक विकास गरी अमेरिकनले राष्ट्रपतीय शासन प्रणाली अपनाए । त्यसैगरी कमनवेल्थ देशहरूमा विस्तार र विकास भएको शासन प्रणाली पनि विभिन्न देशले आ–आफनो आवश्यकता र चाहनाअनुसार केही फरक बनाउँदै गए ।
यसरी, संसदीय शासन प्रणालीका खास गरी दुइटा प्रकार देखापरे । पहिलो वेस्ट–मिन्सटरियल संसदीय शासन प्रणाली र अर्को सहमतीय संसदीय शासन प्रणाली ।
कमनवेल्थ र अन्य देशहरूमा संसदीय शासन प्रणाली अपनाउँदा वेस्ट–मिन्सटरियललाई आदर्श मानिएको छ । तर विभिन्न कारणले बेलायतको जस्तै प्रणाली अपनाउन नसक्दा आ–आफ्ना राजनैतिक प्रणालीमा प्राप्त गर्न सकिने सहमतिका आधारमा आफ्नो देश अनुकूल प्रणाली विकास हुँदै गए। यस्तालाई सहमतीय संसदीय शासन प्रणाली भन्न सकिन्छ । यी प्रणाली वेस्ट–मिन्सटरियलभन्दा धेरै हिसाबले फरक हुन सक्छन् ।
सहमतीय संसदीय शासन प्रणाली कति किसिमका हुन्छन् भन्ने यकिन गर्न सजिलो छैन । वेस्ट–मिन्सटरियलमा प्रधानमन्त्रीको सिफारिस मा राष्ट्रप्रमुखले संसद विघटन गर्ने विशेषाधिकार छ । तर सहमतीय प्रणालीमा धेरै किसिमका व्यवस्था गरिएको पाइन्छन् । जस्तैः नर्वेमा संसद विघटनसम्बन्धी व्यवस्था छैन । कतिपय देशले वेस्ट–मिन्सटरियल जस्तै गर्न खोजे पनि व्यवहारमा फरक हुँदो रहेछ किनभने सबैको आवश्यकता र चाहना फरक हुन सक्छन् ।
वेस्ट–मिन्सटरियलमा प्रधानमन्त्रीको सल्लाहमा राष्ट्र प्रमुखले संसद विघटन गर्ने अधिकार भए पनि त्यस्तो अधिकार प्रयोग गर्दा विभिन्न पूर्वशर्तहरू पालना हुनुपर्छ भन्ने खालका सिद्धान्त प्रतिपादन
हुँदै गए । यीमध्ये धेरै सुनिएको सिद्धान्त हो, लेस्ले टेस्ट । बेलायती राजाका निजी सचिव भइसकेका सर एलन लेस्ले विचनरको आधारमा यो सिद्धान्त उत्पति भएको हो ।
यो सिद्धान्तअनुसार संसदले आफ्नो काम गर्नसक्ने अवस्था रहेसम्म र प्रस्तावित चुनाव राष्ट्रको हितमा नभएमा संसद विघटन हुँदैन । प्रधानमन्त्रीले संसद विघटन सिफारिस गरे पनि संसद अझै योग्य, सक्षम र मजबुत छ भन्ने लागेमा राष्ट्र प्रमुखले संसद विघटन नगर्न सक्छ ।
यसै क्रममा सन् २०११ मा बेलायतमा संसदको आयु निश्चित अवधिलाई तोक्ने र सो निश्चित अवधिमा संसद विघटन नहुने खालको कानुनी व्यवस्था गरियो । यसरी संसद विघटन सम्बन्धी विशेषाधिकार हुने वेस्ट–मिन्सटरियल प्रणालीमा पनि संसद विघटन सम्बन्धी प्रधानमन्त्री र राष्ट्र प्रमुखको अधिकार कटौती हुँदै गएको तथ्य छ ।
वेस्ट–मिन्सटरियलबाट धेरै प्रभावित भारतको संसदीय शासन प्रणाली पनि बेलायतको जस्तो हुबहु छैन । मोरराजी देसाई लगायतले कांग्रेस पार्टीबाट निकालेपछि प्रधानमन्त्री इन्दिरा गान्धीले सन् १९७० मा संसद विघटन गरिन् । यसलाई अदालतमा चुनौती दिइयो र भारतको संविधानको धारा ७५ (३) को जाँच भयो ।
त्यस्तै, प्रधानमन्त्री चौधरीचरण सिंहले सन् १९७९ मा लोकसभा विघटन गरे । यसलाई पनि अदालतमा चुनौती दिइयो । सन् १९९१ मा चन्द्र शेखरले लोकसभा विघटन गरेपछि राष्ट्रपतिले वैकल्पिक सरकार बनाउन दस दिन प्रयास गरेपछि मात्र लोकसभा विघटन गरे । सन् १९९९ मा अटल बिहारी बाजपेयीले लोकसभा विघटन सिफारिस गरेका थिए । राष्ट्रपति के.आर.नारायनले वंकल्पिक सरकार बन्न दिने धेरै प्रयास गरेपछि पनि सफल भएन । अनि मात्र तत्कालीन लोकसभाले अर्को सरकार दिन नसक्ने सन्देश प्रधानमन्त्रीलाई दिएपछि लोकसभा भंग गरे ।
यी सबै उदाहरणबाट प्रस्ट हुन्छ, भारतको संसदीय प्रणाली वेस्ट–मिन्सटरियलमा आधारित भए पनि भारतको आफ्ने आवश्यकता र इच्छा बमोजिम विकास हुँदै गएको पाइन्छ । भारतका राष्ट्रपतिले धेरैपटक प्रदेशहरूमा राष्ट्रपति शासन लागू गरेका छन् । संसदीय शासन प्रणाली भए पनि भारतका राष्ट्रपतिको अधिकारलाई कतिपय अवस्थामा अमेरिकाको राष्ट्रपतिको अधिकारसँग समेत तुलना गरिन्छ ।
वेस्ट–मिन्सटरियल प्रणालीलाई भारतले उस्तै रूपमा अपनाउन नसकेजस्तै अन्य देशले पनि वेस्ट–मिन्सटरियलमा आधारित तर भिन्न प्रणाली अपनाउन थाले । आ–आफ्नो राजनीतिक प्रणालीको सहमतिमा संविधानमा व्यवस्था गरी आफू सुहाउँदो प्रणाली विकास गर्न थाले । यसै क्रममा नेपालको संसदीय शासन प्रणालीलाई पनि लिन सकिन्छ ।
नेपालले पनि आफ्नो अनुभवका आधारमा संसदीय शासन प्रणाली विकास गरेको छ । जसअनुसार पहिलो दुई वर्षसम्म प्रधानमन्त्रीलाई अविश्वासको प्रस्ताव राख्न नपाउने र एक पटक राखेको अविश्वासको प्रस्ताव असफल भएपछि एक वर्षसम्म राख्न नपाउने व्यवस्था छ ।
संविधानको धारा १००(४) मा भएका यस्ता व्यवस्थाले धारा ७४ मा भएको ‘संसदीय शासन प्रणाली’ भन्ने शव्दावलीको अर्थ वेस्ट–मिन्सटरियल संसदीय प्रणालीसँग कुनै पनि दृष्टिकोणले नमिल्ने बनाइदिएको छ । यसरी नेपालको संसदीय शासन प्रणाली वेस्ट–मिन्सटरियल होइन भन्ने कुरा प्रमाणित हुन्छ ।
हाम्रो संविधानले वेस्ट–मिन्सटरियल प्रणाली व्यवस्था नगरेकाले वेस्ट–मिन्सटरियलमा प्रधानमन्त्री वा राष्ट्रप्रमुखलाई दिइएको संसद विघटनसम्बन्धी अधिकार नेपालका प्रधानमन्त्रीलाई हुँदैन भन्ने स्वतः स्थापित हुन्छ ।
यो स्पष्ट स्थापित हुन्छ, धारा ७४ मा उल्लेखित नेपालको संसदीय शासन प्रणाली वेस्ट–मिन्सटरियल प्रणाली होइन । नेपालको आफ्नै मौलिक सहमतीय संसदीय शासन प्रणाली हो ।
अब प्रश्न उठ्न सक्छ, वेस्ट–मिन्सटरियलजस्तो नभई नेपालको शासन प्रणाली संसदीय शासन प्रणाली हुन सक्छ ? संसदीय शासन प्रणालीका आधारभूत विशेषता के हुन् ?
संसदीय शासन प्रणालीको पहिलो विशेषता वा सिद्धान्त हो, संसदको सर्वोच्चता । वास्तवमा यसलाई संसदीय शासन प्रणालीको संस्थापक सिद्धान्त भन्न सकिन्छ । संसदीय सर्वोच्चता हुने भएकाले नै यो यसलाई संसदीय प्रणाली भनिएको हो । यही सिद्धान्तका आधारमा यसको नामाकरण भएको हो ।
दोस्रो, माथि सुरूमै उल्लेख गरे जस्तो कार्यकारीले व्यवस्थापिकाको विश्वास कायम गरेसम्म मात्र आफ्नो प्रजातान्त्रिक वैद्यता प्राप्त गर्न सक्छ ।
तेस्रो, संसदीय शासन प्रणालीमा सरकार या त व्यवस्थापिकाबाट नियुक्त भएको हुन्छ या कुनै न कुनै तरिकाले व्यवस्थापिकाबाट समर्थित हुन्छ । यो तेस्रो विशेषता प्रत्येक देशमा आ–आफ्नो किसिमको हुन सक्छ र यसको छुट्टै तर लामो व्याख्या सम्बन्धित देशको परिप्रेक्ष्यमा गर्न सकिन्छ । जस्तो नेपालको गर्न सकिन्छ ।
यी सिद्धान्त र विशेषताका आधारमा पुनः प्रमाणित हुन्छ, संविधानको धारा ७४ मा उल्लेखित संसदीय शासन प्रणाली हुन वेस्ट–मिन्सटरियलजस्तो प्रणाली भइरहनुपर्दैन । अर्को अर्थमा, धारा ७४ मा ‘संसदीय शासन प्रणाली’ भन्ने शब्द छन् भन्दैमा त्यो शासन प्रणाली वेस्ट–मिन्सटरियल शासन प्रणाली हो भन्ने अर्थ लाग्दैन ।
तसर्थ, नेपालको संविधान बमोजिम नियुक्त प्रधानमन्त्रीलाई बेलायतको प्रधानमन्त्रीलाईजस्तो संसद विघटन सिफारिस गर्ने अधिकार छैन । नेपालका प्रधानमन्त्रीले अन्य विभिन्न मुलुकका संसदीय शासन प्रणालीलाई हेरेर सोही बमोजिम आफूलाई पनि संसद विघटनको अधिकार हुनसक्छ भनेर अन्दाज गर्ने वा संविधानको अपव्याख्या गर्नुमा कुनै तुक छैन । किनभने नेपालको संसदीय व्यवस्था हाम्रै संविधानले व्यवस्था गरे बमोजिमको सहमतीय संसदीय व्यवस्था हो ।
त्यसैले धारा ७४ मा उल्लेखित ‘संसदीय शासन प्रणाली’ भन्ने शब्दावलीलाई धारा ७६, ८५, १०० लगायतबाट अर्थ लगाउनु र व्याख्या गरिनुपर्छ । यी धाराले प्रधानमन्त्रीको इच्छाकै भरमा संसद विघटन वा भंग गर्ने कुनै मनसाय राखेका छैनन् ।
(अधिवक्ता डा. रुद्र शर्मा संवैधानिक कानुनमा विद्यावारिधि हुन् ।)
(स्रो.ः सेतोपाटीबाट)